Ophævelse af tilladelse og hjemvisning af sag om udledning af overfladevand i Sønderborg Kommune

NMK-10-01169

22. august 2018

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter miljøbeskyttelseslovens § 28, jf. § 91, stk. 1, [1] samt planlovens § 11 g, jf. § 58, stk. 1, nr. nr. 4, [2] og VVM bekendtgørelsen. [3] 

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Sønderborg Kommunes afgørelse af 31. oktober 2016 om tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via nyt regnvandsbassin med udløb U31012 og hjemviser sagen til fornyet behandling.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. § 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. [4] Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. miljøbeskyttelseslovens § 101, stk. 1.

Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 8 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet

Afgørelsen er den 22. november 2016 påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af en omboende, der ejer et areal, der drænes med udløb til Nejs Møllebæk.

Sagen er pr. 1. februar 2017 overgået til Miljø- og Fødevareklagenævnet, jf. § 24, stk. 6, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Klager har anført, at Nejs Møllebæk i forvejen er stærkt overbelastet og har svært ved at aflede vand med store oversvømmelser af de omliggende arealer til følge. Klager oplyser, at drænenes udløb for det meste står under vand og derfor har svært ved at afdræne klagers areal. Med udledningen fra det nye regnvandsbassin vil vandstanden i Nejs Møllebæk efter klagers vurdering stige, da vandløbet er ret fladt og der derfor allerede aflejres meget sand.

Klager er af den opfattelse, at kommunen burde påbegynde en reguleringssag i forbindelse med udledningstilladelsen, således at Nejs Møllebæk kan tilpasses den øgede vandmængde og dermed sikre de omkringliggende lodejeres afvanding.

Klager mener i øvrigt, at kommunen ikke opfylder sin forpligtelse i forhold til rensning og vedligeholdelse af vandløbet.

Sagens oplysninger

Den påklagede afgørelse

I forbindelse med separering af fælleskloakerede boligområde i Broager har [virksomhed1] ønsket at udlede overfladevand fra spildevandsoplandene 14018 og 14019 via nyt rense- og forsinkelsesbassin med nyt udløb.

På baggrund af ansøgningsmaterialet har Sønderborg Kommune den 31. oktober 2016 meddelt tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via vådt regnvandsbassin med nyt udløb U31012.

Det fremgår af udledningstilladelsen, at der under de eksisterende forhold har været hyppige og store overløb af opsædet spildevand til Nejs Møllebæk. Overløbene har tilført vandløbet en del uforsinket vand og organisk materiale. Hertil kommer, at vandløbet på strækningen nedstrøms udløbet U31002 er hydraulisk påvirket, og at der tillige er en del slamaflejringer på vandløbets bund. Det er Sønderborg Kommunes vurdering, at separeringen vil mindske både den hydrauliske påvirkning og forureningen med organisk materiale, idet der efter separeringen kun vil blive udledt overfladevand.

Om den hydrauliske belastning anføres i tilladelsen (side 7), at:

”Udledning fra befæstede arealer giver anledning til, at der er store variationer i vandløbs vandføring. De store variationer i vandføringen fører til erosion og aflejringer i vandløbet, og det begrænser vandløbets flora og fauna til at omfatte de arter, som er robuste og hurtigt kan etablere sig igen. Undersøgelser har vist, at den biologiske vandkvalitet generelt er dårligst i vandløb med den største variation i vandføringen (Miljø- og Energiministeriet, Danmarks Miljøundersøgelser, 2000).

Det typiske vandløb i Sønderborg Kommune er et lille vandløb med en lille vandføring. Især om sommeren kan vandføringen være meget lav. Små vandløb er særligt følsomme overfor hydrauliske belastninger. For at undgå de negative påvirkninger fra udledninger fra befæstede arealer – eksisterende som nye – skal udledninger af overfladevand til sårbare vandløb forsinkes og udledning udjævnes over tid.

I forbindelse med separering af tidligere fælleskloakerede områder, kan mængden af vand, som bliver udledt til en recipient blive forøget. For at undgå hydraulisk belastning af vandløb, har Sønderborg Kommune den praksis at neddrosle udledninger til 1-2 l/s/ha. Kravet kan dog skærpes eller lempes afhængig af den konkrete recipients følsomhed.

Nejs Møllebæk er, efter Sønderborg Kommunes vurdering, hydraulisk belastet, og der må derfor ikke ske en yderligere belastning af vandløbet. Den hydrauliske belastning kommer blandt andet til udtryk som oversvømmelse af bynære arealer og slid på vejunderføringer. Desuden er der i vandløbet spor af kraftige erosion af brinker. Sønderborg Kommune vurderer, at den hydrauliske belastning skal begrænses mest muligt for både at sikre, at omfanget af oversvømmelser ikke øges men også i forhold til at sikre levegrundlaget for følsomme vandløbsinsekter og derigennem sikre, at vandløbet opnår målsætningen om god økologisk tilstand.

Sønderborg Kommune tillader i det her tilfælde et afløb på 11 l/s svarende til 1 l/s/ha

[virksomhed1] har oplyst, at der kan etableres et bassin med et opstuvningsvolumen på 2597 m3, som skal svare til at bassinet har en statistisk overløbshyppighed på en gang hvert femte år (n=1/5).”

Af udledningstilladelsen fremgår endvidere, at det er Sønderborg Kommunes samlede vurdering, at udledningen ikke vil forringe tilstanden i recipienterne herunder Natura 2000-områder, eller forhindre recipienterne i opfyldelse af den fastsatte målsætning.

Sønderborg Kommunes bemærkninger til klagen

Kommunen har i anledning af klagen fremsendt hydrauliske beregninger for vandløbet ved sommer-, vinter- og medianmaksimumvandføringer. Ved disse vandføringer er der regnet på vandspejlsændringer som følge af den nu tilladte udledning (fremtidig tilstand) sammenlignet med de overløb af opspædet spildevand til Nejs Møllebæk, der finder sted under de eksisterende forhold (nuværende tilstand).

På baggrund af de hydrauliske beregninger konkluderer kommunen, at en udledning på 11 l/s i perioder med tæt grøde (manningstal = 6) ikke vil medføre, at Nejs Møllebæk bliver hydrauliske overbelastet ved en medianmaksimumafstrømning på 55 l/s km2.

Nye oplysninger under sagens behandling

Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 8. maj 2018 anmodet Sønderborg Kommune om supplerende oplysninger om VVM-behandlingen af projektet.

Sønderborg Kommune har hertil samme dag oplyst, at kommunen ikke har gennemført en VVM-screening af projektet, idet kommunen har vurderet, at almindelige forsinkelsesbassiner til håndtering og rensning af regnvand ikke er omfattet af punkt 11 g i VVM-bekendtgørelsens bilag 2. Kommunen begrunder vurderingen med, at anlæggene er små og alene håndterer almindeligt regnvand, hvorfor kommunen betragter anlæggene som værende ukomplicerede.

Det er endvidere kommunens vurdering, at det ikke er formålet med loven, at forsinkelsesbassiner af normal størrelse skal VVM-screenes. At udledningen af overfladevand ikke påvirker tilstanden i recipienten eller miljøet generelt, sikres således, efter kommunen vurdering, gennem udledningstilladelsen.

Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnets prøvelse

Det fremgår af § 11, stk. 1, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse af en afgørelse til de forhold, der er klaget over. Det fremgår dog af forarbejderne til bestemmelsen, at nævnet har mulighed for og efter omstændighederne pligt til at inddrage andre forhold end det, der er klaget over, f.eks. spørgsmålet om overholdelse af gældende EU-ret eller grundlæggende forvaltningsretlige grundsætninger. [5]

Det følger endvidere af § 11, stk. 2, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse til de væsentligste forhold.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har i denne klagesag alene foretaget en prøvelse af, hvorvidt VVM-reglerne er overholdt i forbindelse med projektets godkendelse (afsnit 3.2).

Miljø- og Fødevareklagenævnet har derudover fundet anledning til at fremsætte bemærkninger vedrørende vurderingen af vandløbets hydrauliske kapacitet, som kommunen vil skulle tage i betragtning i forbindelse med den fornyede behandling af sagen (afsnit 3.3).

Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger

VVM-reglerne – det retlige grundlag

Planlovens regler om VVM er med ikrafttrædelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) den 16. maj 2017 ophævet, og reglerne om miljøvurdering af konkrete projekter fremgår nu af den nye miljøvurderingslov. [6] Det følger dog af § 57, stk. 7, i den nye miljøvurderingslov, at loven ikke finder anvendelse ved Miljø- og Fødevareklagenævnets behandling af klager over afgørelser efter lov om planlægning eller regler udstedt i medfør heraf truffet før lovens ikrafttræden. For sådanne klager finder de hidtil gældende regler anvendelse. Dette gælder uanset, om klage er indgivet til Miljø- og Fødevareklagenævnet før eller efter lovens ikrafttræden. Hjemviser Miljø- og Fødevareklagenævnet en sag, der er omfattet af den tidligere lovgivning til fornyet behandling, skal den kompetente myndighed behandle sagen efter den nye miljøvurderingslov.

Ligeledes trådte der en ny VVM-bekendtgørelse i kraft med virkning fra den 16. maj 2017. [7] Af bekendtgørelsens § 13, stk. 2, fremgår det bl.a., at bekendtgørelse nr. 1440 af 23. november 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning ophæves, jf. dog den nye miljøvurderingslovs § 57.

Af § 17, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1440 af 23. november 2016 fremgår, at bekendtgørelsen ikke finder anvendelse for klager over afgørelser truffet før den 1. januar 2017. For sådanne klager finder reglerne i bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning anvendelse.

Da Sønderborg Kommune den 31. oktober 2016 har meddelt tilladelse til udledning af overfladevand, skal Miljø- og Fødevareklagenævnet behandle denne sag efter den dagældende planlov, jf. lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 med senere ændringer, samt bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning. Henvisninger til planloven og VVM-bekendtgørelsen vil derfor fremefter være til disse regler.

VVM-proceduren

Formålet med VVM-reglerne er at sikre, at der gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet som grundlag for beslutningen om at give eller afslå tilladelse til anlægstyper, der kan påvirke miljøet væsentligt.

Det fremgår af planlovens § 11 g, at enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet væsentligt, ikke må påbegyndes, før der er udarbejdet en redegørelse for anlæggets miljømæssige konsekvenser (VVM-pligt). Det fremgår herefter af planlovens § 11 h, at miljø- og fødevareministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet af § 11 g.

Bemyndigelsen er anvendt til fastsættelse af nærmere regler om VVM-proceduren i VVM-bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen fastsætter således i § 2, stk. 1, at en bygherre før etablering, udvidelse eller ændring af anlæg opført på bekendtgørelsen bilag 1 og 2 skal indgive skriftlig anmeldelse til kommunalbestyrelsen.

Ifølge § 2, stk. 8, må et anmeldt anlæg ikke påbegyndes, før den kompetente myndighed skriftligt:

  • har meddelt bygherren, at anlægget ikke antages at kunne påvirke miljøet væsentligt – dvs. ikke er VVM-pligtigt, jf. § 3, stk. 3, eller
  • har meddelt tilladelse (VVM-tilladelse) til at påbegynde anlægget efter en vurdering af anlæggets virkning på miljøet (VVM-procedure) i henhold til bestemmelserne i bekendtgørelsens § 7.

Det følger af bekendtgørelsens § 3, stk. 1, at når den kompetente myndighed har modtaget en anmeldelse af et anlæg opført på bilag 2, skal den foretage en vurdering af, om anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet (VVM-pligt). Ved vurderingen skal den kompetente myndighed tage hensyn til kriterierne i bilag 3.

Det følger endvidere af bekendtgørelsens § 8, stk. 2, at tilladelser efter miljøbeskyttelseslovens § 28 helt eller delvist erstatter en VVM-tilladelse efter bekendtgørelsens § 7, for så vidt angår de forhold, som tilladelsen regulerer.

I VVM-bekendtgørelsens bilag 1 er bl.a. følgende anlæg opført:

13. Anlæg til behandling af spildevand med en kapacitet på over 150.000 personækvivalenter (som defineret i direktiv 91/271/EØF, artikel 2, nr. 6) (Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand).

15. Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand, når den nye eller supplerende opstuvede eller oplagrede vandmængde overstiger 10 mio. m3, eller hvor vandarealet øges med 300ha eller mere.

I VVM-bekendtgørelsens bilag 2 er bl.a. følgende anlæg opført:

11. Infrastrukturanlæg.

f) Anlæg af vandveje og kanalbygning udenfor søterritoriet samt regulering af vandløb.

g) Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand. [8]

12. Andre anlæg.

c) Rensningsanlæg. [9]

Det er i Naturstyrelsens VVM-vejledning anført, [10] at der ikke findes anvendelige fortolkningsbidrag for alle anlægstyper, men at det er vigtigt, at anlægstyperne fortolkes bredt ud fra formålet, som er at vurdere anlægsprojekter, der kan have væsentlige virkninger på miljøet, for at give det bedst mulige grundlag for en beslutning om at give en tilladelse. Det er endvidere anført, at anlægstyperne på bilag 2 er bredere defineret og størrelsesmæssigt ligger under den eventuelle tærskelværdi for tilsvarende anlægstype på bilag 1. Det bemærkes desuden, at et anlæg kan være omfattet af flere punkter.

Om bagatelgrænser anføres særligt i VVM-vejledningen, at:

”Der findes ikke andre grænser for anlægstyperne, end dem der er fastsat i […] bilag 1 og 2. Anlægstyperne på bilag 1 er i mange tilfælde defineret ved en nedre grænse for anlæggets størrelse eller kapacitet. Anlægstyper under denne grænse er omfattet af en af anlægstyperne på bilag 2, som kun i få tilfælde har nedre grænseværdier.”

Af EU Kommissionens vejledning til fortolkning af VVM-direktivets bilag 1 og 2 fremgår, at titlerne for de enkelte kategorier af anlæg, f.eks. ”Infrastrukturanlæg”, ikke bidrager selvstændigt til fortolkningen eller afgrænsningen af de enkelte anlægstyper, men alene skal forstås som deklarerende titler med det formål at skabe en logisk gruppering af de anførte anlæg. [11]

Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at almindelige rense- og forsinkelsesbassiner sjældent vil være omfattet af de i VVM-bekendtgørelsens bilag 1 anførte anlægstyper. Bassinerne vil derimod ofte være omfattet af en eller flere af de anlægstyper, der er anført i bekendtgørelsens bilag 2.

Den påklagede udledningstilladelse af 31. oktober 2016 er meddelt efter miljøbeskyttelseslovens § 28, og giver tilladelse til udledning af overfladevand til et vandløb via et rense- og forsinkelsesbassin. Det fremgår af sagen, at Sønderborg Kommune ikke forud for meddelelsen af udledningstilladelse har foretaget en VVM-screening af projektet.

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder på baggrund af sagens oplysninger, at det projekt, der er indeholdt i den påklagede udledningstilladelse, i hvert fald er omfattet af VVM-bekendtgørelsens bilag 2, anlægstype 11 g og eventuelt også anlægstype 12 c, idet det i tilladelsen indeholdte bassin anlægges med det formål at opstuve vand og dermed forsinke udledningen, og til dels også med det formål at rense overfladevandet før udledning til recipient. Nævnet bemærker, at anlægstyperne anført i bilag 2 skal fortolkes bredt i overensstemmelse med formålet med VVM-reglerne, der er at sikre, at der gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet som grundlag for beslutningen om at give eller afslå tilladelse til anlægstyper, der kan påvirke miljøet væsentligt, herunder gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder, samt andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber. Nævnet bemærker endvidere, at de nævnte anlægstyper ikke indeholder nedre grænseværdier, men netop omfatter alle projekter, der ikke omfattes af henholdsvis anlægstype 15 og anlægstype 13 i bilag 1.

Det følger herefter af § 2, stk. 8, i VVM-bekendtgørelsen, at der forinden meddelelse af udledningstilladelsen skulle have været truffet afgørelse om, hvorvidt projektet på grund af dets art, dimensioner eller placering, og under hensyn til kriterierne i lovens bilag 3, kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet (screeningsafgørelse). De hidtil gældende regler for VVM-proceduren er som nævnt videreført i miljøvurderingsloven, der trådte i kraft den 16. maj 2017, og den nye VVM-bekendtgørelse.

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver på denne baggrund udledningstilladelsen af 31. oktober 2016 og hjemviser sagen til fornyet behandling i Sønderborg Kommune. En ny udledningstilladelse skal afvente, at Sønderborg Kommune har gennemført en VVM-screening og om nødvendigt udarbejdet en miljøvurdering i overensstemmelse med reglerne herom.

Miljø- og Fødevareklagenævnets øvrige bemærkninger

Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker, at der udover det i tilladelsen omtalte udløb U31002 tillige kan være udledninger til Nejs Møllebæk fra udløbene U31001 og U31003, og at disse skal inddrages i den hydrauliske vurdering af vandløbet.

Sønderborg Kommune anfører, at vandløbet på strækningen nedstrøms U31002 er hydrauliske belastet, hvilket bl.a. kommer til udtryk som oversvømmelse af bynære arealer, kraftig erosion på brinker samt slid på vejunderføringer. Miljø- og Fødevareklagenævnet lægger til grund, at den hydrauliske belastning skyldes overløbene fra det fælles kloaksystem.

Miljø- og Fødevareklagenævnet forstår imidlertid sagens oplysninger sådan, at udledningstilladelsen er en del af en generel omlægning fra fælleskloakering til separatkloakering i Broager, hvorved overløb fra spildevandsystemet, herunder overløb fra U31002, fremadrettet vil ophøre.

På den baggrund finder Miljø- og Fødevareklagenævnet, at Sønderborg Kommunes vandspejlsberegninger viser, at den tilladte udledning ikke vil medføre, at Nejs Møllebæk vil blive hydraulisk overbelastet. Nævnet bemærker, at vandspejlsberegningerne bør fremgå af udledningstilladelsen.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Sønderborg Kommunes afgørelse af 31. oktober 2016 om tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via nyt regnvandsbassin med udløb U31012 og hjemviser sagen til fornyet behandling.

  1. Lovbekendtgørelse nr. 966 af 23. juni 2017 om miljøbeskyttelse.

  2. Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning med senere ændringer.

  3. Bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning.

  4. Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

  5. Jf. de specielle bemærkninger til lovens § 11 i lovforslag nr. 44 af 26. oktober 2016 til lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

  6. Lovbekendtgørelse nr. 448 af 10. maj 2017 om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM).

  7. Bekendtgørelse nr. 447 af 10. maj 2017 om samordning af miljøvurderinger og digital selvbetjening m.v. for planer, programmer og konkrete projekter omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM). Denne bekendtgørelse er senere ændret, jf. nugældende bekendtgørelse nr. 1470 af 12. december 2017.

  8. I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (kodifikation) (2011/92) angives i bilag II, punkt 10 g) Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand (projekter, som ikke er omfattet af bilag I) .

  9. I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (kodifikation) (2011/92) angives i bilag II, punkt 11 c) Rensningsanlæg (projekter, som ikke er omfattet af bilag I) .

  10. Vejledning nr. 9339 af 12. marts 2009 om VVM i planloven.

  11. Jf. side 37 i EU Kommissionens Vejledning til fortolkning af VVM-direktivets bilag 1 og 2 (European Commission. Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive. 2015).




Miljøbeskyttelsesloven

Miljø og Fødevareklagenævnets afgørelse af 22. august 2018

Ophævelse af tilladelse og hjemvisning af sag om udledning af overfladevand i Sønderborg Kommune

NMK-10-01169

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter miljøbeskyttelseslovens § 28, jf. § 91, stk. 1, [1] samt planlovens § 11 g, jf. § 58, stk. 1, nr. nr. 4, [2] og VVM bekendtgørelsen. [3] 

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Sønderborg Kommunes afgørelse af 31. oktober 2016 om tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via nyt regnvandsbassin med udløb U31012 og hjemviser sagen til fornyet behandling.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. § 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. [4] Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. miljøbeskyttelseslovens § 101, stk. 1.

Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 8 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet

Afgørelsen er den 22. november 2016 påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af en omboende, der ejer et areal, der drænes med udløb til Nejs Møllebæk.

Sagen er pr. 1. februar 2017 overgået til Miljø- og Fødevareklagenævnet, jf. § 24, stk. 6, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Klager har anført, at Nejs Møllebæk i forvejen er stærkt overbelastet og har svært ved at aflede vand med store oversvømmelser af de omliggende arealer til følge. Klager oplyser, at drænenes udløb for det meste står under vand og derfor har svært ved at afdræne klagers areal. Med udledningen fra det nye regnvandsbassin vil vandstanden i Nejs Møllebæk efter klagers vurdering stige, da vandløbet er ret fladt og der derfor allerede aflejres meget sand.

Klager er af den opfattelse, at kommunen burde påbegynde en reguleringssag i forbindelse med udledningstilladelsen, således at Nejs Møllebæk kan tilpasses den øgede vandmængde og dermed sikre de omkringliggende lodejeres afvanding.

Klager mener i øvrigt, at kommunen ikke opfylder sin forpligtelse i forhold til rensning og vedligeholdelse af vandløbet.

Sagens oplysninger

Den påklagede afgørelse

I forbindelse med separering af fælleskloakerede boligområde i Broager har [virksomhed1] ønsket at udlede overfladevand fra spildevandsoplandene 14018 og 14019 via nyt rense- og forsinkelsesbassin med nyt udløb.

På baggrund af ansøgningsmaterialet har Sønderborg Kommune den 31. oktober 2016 meddelt tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via vådt regnvandsbassin med nyt udløb U31012.

Det fremgår af udledningstilladelsen, at der under de eksisterende forhold har været hyppige og store overløb af opsædet spildevand til Nejs Møllebæk. Overløbene har tilført vandløbet en del uforsinket vand og organisk materiale. Hertil kommer, at vandløbet på strækningen nedstrøms udløbet U31002 er hydraulisk påvirket, og at der tillige er en del slamaflejringer på vandløbets bund. Det er Sønderborg Kommunes vurdering, at separeringen vil mindske både den hydrauliske påvirkning og forureningen med organisk materiale, idet der efter separeringen kun vil blive udledt overfladevand.

Om den hydrauliske belastning anføres i tilladelsen (side 7), at:

”Udledning fra befæstede arealer giver anledning til, at der er store variationer i vandløbs vandføring. De store variationer i vandføringen fører til erosion og aflejringer i vandløbet, og det begrænser vandløbets flora og fauna til at omfatte de arter, som er robuste og hurtigt kan etablere sig igen. Undersøgelser har vist, at den biologiske vandkvalitet generelt er dårligst i vandløb med den største variation i vandføringen (Miljø- og Energiministeriet, Danmarks Miljøundersøgelser, 2000).

Det typiske vandløb i Sønderborg Kommune er et lille vandløb med en lille vandføring. Især om sommeren kan vandføringen være meget lav. Små vandløb er særligt følsomme overfor hydrauliske belastninger. For at undgå de negative påvirkninger fra udledninger fra befæstede arealer – eksisterende som nye – skal udledninger af overfladevand til sårbare vandløb forsinkes og udledning udjævnes over tid.

I forbindelse med separering af tidligere fælleskloakerede områder, kan mængden af vand, som bliver udledt til en recipient blive forøget. For at undgå hydraulisk belastning af vandløb, har Sønderborg Kommune den praksis at neddrosle udledninger til 1-2 l/s/ha. Kravet kan dog skærpes eller lempes afhængig af den konkrete recipients følsomhed.

Nejs Møllebæk er, efter Sønderborg Kommunes vurdering, hydraulisk belastet, og der må derfor ikke ske en yderligere belastning af vandløbet. Den hydrauliske belastning kommer blandt andet til udtryk som oversvømmelse af bynære arealer og slid på vejunderføringer. Desuden er der i vandløbet spor af kraftige erosion af brinker. Sønderborg Kommune vurderer, at den hydrauliske belastning skal begrænses mest muligt for både at sikre, at omfanget af oversvømmelser ikke øges men også i forhold til at sikre levegrundlaget for følsomme vandløbsinsekter og derigennem sikre, at vandløbet opnår målsætningen om god økologisk tilstand.

Sønderborg Kommune tillader i det her tilfælde et afløb på 11 l/s svarende til 1 l/s/ha

[virksomhed1] har oplyst, at der kan etableres et bassin med et opstuvningsvolumen på 2597 m3, som skal svare til at bassinet har en statistisk overløbshyppighed på en gang hvert femte år (n=1/5).”

Af udledningstilladelsen fremgår endvidere, at det er Sønderborg Kommunes samlede vurdering, at udledningen ikke vil forringe tilstanden i recipienterne herunder Natura 2000-områder, eller forhindre recipienterne i opfyldelse af den fastsatte målsætning.

Sønderborg Kommunes bemærkninger til klagen

Kommunen har i anledning af klagen fremsendt hydrauliske beregninger for vandløbet ved sommer-, vinter- og medianmaksimumvandføringer. Ved disse vandføringer er der regnet på vandspejlsændringer som følge af den nu tilladte udledning (fremtidig tilstand) sammenlignet med de overløb af opspædet spildevand til Nejs Møllebæk, der finder sted under de eksisterende forhold (nuværende tilstand).

På baggrund af de hydrauliske beregninger konkluderer kommunen, at en udledning på 11 l/s i perioder med tæt grøde (manningstal = 6) ikke vil medføre, at Nejs Møllebæk bliver hydrauliske overbelastet ved en medianmaksimumafstrømning på 55 l/s km2.

Nye oplysninger under sagens behandling

Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 8. maj 2018 anmodet Sønderborg Kommune om supplerende oplysninger om VVM-behandlingen af projektet.

Sønderborg Kommune har hertil samme dag oplyst, at kommunen ikke har gennemført en VVM-screening af projektet, idet kommunen har vurderet, at almindelige forsinkelsesbassiner til håndtering og rensning af regnvand ikke er omfattet af punkt 11 g i VVM-bekendtgørelsens bilag 2. Kommunen begrunder vurderingen med, at anlæggene er små og alene håndterer almindeligt regnvand, hvorfor kommunen betragter anlæggene som værende ukomplicerede.

Det er endvidere kommunens vurdering, at det ikke er formålet med loven, at forsinkelsesbassiner af normal størrelse skal VVM-screenes. At udledningen af overfladevand ikke påvirker tilstanden i recipienten eller miljøet generelt, sikres således, efter kommunen vurdering, gennem udledningstilladelsen.

Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnets prøvelse

Det fremgår af § 11, stk. 1, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse af en afgørelse til de forhold, der er klaget over. Det fremgår dog af forarbejderne til bestemmelsen, at nævnet har mulighed for og efter omstændighederne pligt til at inddrage andre forhold end det, der er klaget over, f.eks. spørgsmålet om overholdelse af gældende EU-ret eller grundlæggende forvaltningsretlige grundsætninger. [5]

Det følger endvidere af § 11, stk. 2, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, at nævnet kan begrænse sin prøvelse til de væsentligste forhold.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har i denne klagesag alene foretaget en prøvelse af, hvorvidt VVM-reglerne er overholdt i forbindelse med projektets godkendelse (afsnit 3.2).

Miljø- og Fødevareklagenævnet har derudover fundet anledning til at fremsætte bemærkninger vedrørende vurderingen af vandløbets hydrauliske kapacitet, som kommunen vil skulle tage i betragtning i forbindelse med den fornyede behandling af sagen (afsnit 3.3).

Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger

VVM-reglerne – det retlige grundlag

Planlovens regler om VVM er med ikrafttrædelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) den 16. maj 2017 ophævet, og reglerne om miljøvurdering af konkrete projekter fremgår nu af den nye miljøvurderingslov. [6] Det følger dog af § 57, stk. 7, i den nye miljøvurderingslov, at loven ikke finder anvendelse ved Miljø- og Fødevareklagenævnets behandling af klager over afgørelser efter lov om planlægning eller regler udstedt i medfør heraf truffet før lovens ikrafttræden. For sådanne klager finder de hidtil gældende regler anvendelse. Dette gælder uanset, om klage er indgivet til Miljø- og Fødevareklagenævnet før eller efter lovens ikrafttræden. Hjemviser Miljø- og Fødevareklagenævnet en sag, der er omfattet af den tidligere lovgivning til fornyet behandling, skal den kompetente myndighed behandle sagen efter den nye miljøvurderingslov.

Ligeledes trådte der en ny VVM-bekendtgørelse i kraft med virkning fra den 16. maj 2017. [7] Af bekendtgørelsens § 13, stk. 2, fremgår det bl.a., at bekendtgørelse nr. 1440 af 23. november 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning ophæves, jf. dog den nye miljøvurderingslovs § 57.

Af § 17, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1440 af 23. november 2016 fremgår, at bekendtgørelsen ikke finder anvendelse for klager over afgørelser truffet før den 1. januar 2017. For sådanne klager finder reglerne i bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning anvendelse.

Da Sønderborg Kommune den 31. oktober 2016 har meddelt tilladelse til udledning af overfladevand, skal Miljø- og Fødevareklagenævnet behandle denne sag efter den dagældende planlov, jf. lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 med senere ændringer, samt bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning. Henvisninger til planloven og VVM-bekendtgørelsen vil derfor fremefter være til disse regler.

VVM-proceduren

Formålet med VVM-reglerne er at sikre, at der gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet som grundlag for beslutningen om at give eller afslå tilladelse til anlægstyper, der kan påvirke miljøet væsentligt.

Det fremgår af planlovens § 11 g, at enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet væsentligt, ikke må påbegyndes, før der er udarbejdet en redegørelse for anlæggets miljømæssige konsekvenser (VVM-pligt). Det fremgår herefter af planlovens § 11 h, at miljø- og fødevareministeren kan fastsætte nærmere regler om, hvilke anlæg der er omfattet af § 11 g.

Bemyndigelsen er anvendt til fastsættelse af nærmere regler om VVM-proceduren i VVM-bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen fastsætter således i § 2, stk. 1, at en bygherre før etablering, udvidelse eller ændring af anlæg opført på bekendtgørelsen bilag 1 og 2 skal indgive skriftlig anmeldelse til kommunalbestyrelsen.

Ifølge § 2, stk. 8, må et anmeldt anlæg ikke påbegyndes, før den kompetente myndighed skriftligt:

  • har meddelt bygherren, at anlægget ikke antages at kunne påvirke miljøet væsentligt – dvs. ikke er VVM-pligtigt, jf. § 3, stk. 3, eller
  • har meddelt tilladelse (VVM-tilladelse) til at påbegynde anlægget efter en vurdering af anlæggets virkning på miljøet (VVM-procedure) i henhold til bestemmelserne i bekendtgørelsens § 7.

Det følger af bekendtgørelsens § 3, stk. 1, at når den kompetente myndighed har modtaget en anmeldelse af et anlæg opført på bilag 2, skal den foretage en vurdering af, om anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet (VVM-pligt). Ved vurderingen skal den kompetente myndighed tage hensyn til kriterierne i bilag 3.

Det følger endvidere af bekendtgørelsens § 8, stk. 2, at tilladelser efter miljøbeskyttelseslovens § 28 helt eller delvist erstatter en VVM-tilladelse efter bekendtgørelsens § 7, for så vidt angår de forhold, som tilladelsen regulerer.

I VVM-bekendtgørelsens bilag 1 er bl.a. følgende anlæg opført:

13. Anlæg til behandling af spildevand med en kapacitet på over 150.000 personækvivalenter (som defineret i direktiv 91/271/EØF, artikel 2, nr. 6) (Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand).

15. Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand, når den nye eller supplerende opstuvede eller oplagrede vandmængde overstiger 10 mio. m3, eller hvor vandarealet øges med 300ha eller mere.

I VVM-bekendtgørelsens bilag 2 er bl.a. følgende anlæg opført:

11. Infrastrukturanlæg.

f) Anlæg af vandveje og kanalbygning udenfor søterritoriet samt regulering af vandløb.

g) Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand. [8]

12. Andre anlæg.

c) Rensningsanlæg. [9]

Det er i Naturstyrelsens VVM-vejledning anført, [10] at der ikke findes anvendelige fortolkningsbidrag for alle anlægstyper, men at det er vigtigt, at anlægstyperne fortolkes bredt ud fra formålet, som er at vurdere anlægsprojekter, der kan have væsentlige virkninger på miljøet, for at give det bedst mulige grundlag for en beslutning om at give en tilladelse. Det er endvidere anført, at anlægstyperne på bilag 2 er bredere defineret og størrelsesmæssigt ligger under den eventuelle tærskelværdi for tilsvarende anlægstype på bilag 1. Det bemærkes desuden, at et anlæg kan være omfattet af flere punkter.

Om bagatelgrænser anføres særligt i VVM-vejledningen, at:

”Der findes ikke andre grænser for anlægstyperne, end dem der er fastsat i […] bilag 1 og 2. Anlægstyperne på bilag 1 er i mange tilfælde defineret ved en nedre grænse for anlæggets størrelse eller kapacitet. Anlægstyper under denne grænse er omfattet af en af anlægstyperne på bilag 2, som kun i få tilfælde har nedre grænseværdier.”

Af EU Kommissionens vejledning til fortolkning af VVM-direktivets bilag 1 og 2 fremgår, at titlerne for de enkelte kategorier af anlæg, f.eks. ”Infrastrukturanlæg”, ikke bidrager selvstændigt til fortolkningen eller afgrænsningen af de enkelte anlægstyper, men alene skal forstås som deklarerende titler med det formål at skabe en logisk gruppering af de anførte anlæg. [11]

Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at almindelige rense- og forsinkelsesbassiner sjældent vil være omfattet af de i VVM-bekendtgørelsens bilag 1 anførte anlægstyper. Bassinerne vil derimod ofte være omfattet af en eller flere af de anlægstyper, der er anført i bekendtgørelsens bilag 2.

Den påklagede udledningstilladelse af 31. oktober 2016 er meddelt efter miljøbeskyttelseslovens § 28, og giver tilladelse til udledning af overfladevand til et vandløb via et rense- og forsinkelsesbassin. Det fremgår af sagen, at Sønderborg Kommune ikke forud for meddelelsen af udledningstilladelse har foretaget en VVM-screening af projektet.

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder på baggrund af sagens oplysninger, at det projekt, der er indeholdt i den påklagede udledningstilladelse, i hvert fald er omfattet af VVM-bekendtgørelsens bilag 2, anlægstype 11 g og eventuelt også anlægstype 12 c, idet det i tilladelsen indeholdte bassin anlægges med det formål at opstuve vand og dermed forsinke udledningen, og til dels også med det formål at rense overfladevandet før udledning til recipient. Nævnet bemærker, at anlægstyperne anført i bilag 2 skal fortolkes bredt i overensstemmelse med formålet med VVM-reglerne, der er at sikre, at der gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet som grundlag for beslutningen om at give eller afslå tilladelse til anlægstyper, der kan påvirke miljøet væsentligt, herunder gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder, samt andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber. Nævnet bemærker endvidere, at de nævnte anlægstyper ikke indeholder nedre grænseværdier, men netop omfatter alle projekter, der ikke omfattes af henholdsvis anlægstype 15 og anlægstype 13 i bilag 1.

Det følger herefter af § 2, stk. 8, i VVM-bekendtgørelsen, at der forinden meddelelse af udledningstilladelsen skulle have været truffet afgørelse om, hvorvidt projektet på grund af dets art, dimensioner eller placering, og under hensyn til kriterierne i lovens bilag 3, kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet (screeningsafgørelse). De hidtil gældende regler for VVM-proceduren er som nævnt videreført i miljøvurderingsloven, der trådte i kraft den 16. maj 2017, og den nye VVM-bekendtgørelse.

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver på denne baggrund udledningstilladelsen af 31. oktober 2016 og hjemviser sagen til fornyet behandling i Sønderborg Kommune. En ny udledningstilladelse skal afvente, at Sønderborg Kommune har gennemført en VVM-screening og om nødvendigt udarbejdet en miljøvurdering i overensstemmelse med reglerne herom.

Miljø- og Fødevareklagenævnets øvrige bemærkninger

Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker, at der udover det i tilladelsen omtalte udløb U31002 tillige kan være udledninger til Nejs Møllebæk fra udløbene U31001 og U31003, og at disse skal inddrages i den hydrauliske vurdering af vandløbet.

Sønderborg Kommune anfører, at vandløbet på strækningen nedstrøms U31002 er hydrauliske belastet, hvilket bl.a. kommer til udtryk som oversvømmelse af bynære arealer, kraftig erosion på brinker samt slid på vejunderføringer. Miljø- og Fødevareklagenævnet lægger til grund, at den hydrauliske belastning skyldes overløbene fra det fælles kloaksystem.

Miljø- og Fødevareklagenævnet forstår imidlertid sagens oplysninger sådan, at udledningstilladelsen er en del af en generel omlægning fra fælleskloakering til separatkloakering i Broager, hvorved overløb fra spildevandsystemet, herunder overløb fra U31002, fremadrettet vil ophøre.

På den baggrund finder Miljø- og Fødevareklagenævnet, at Sønderborg Kommunes vandspejlsberegninger viser, at den tilladte udledning ikke vil medføre, at Nejs Møllebæk vil blive hydraulisk overbelastet. Nævnet bemærker, at vandspejlsberegningerne bør fremgå af udledningstilladelsen.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Sønderborg Kommunes afgørelse af 31. oktober 2016 om tilladelse til udledning af overfladevand fra områderne omkring [vejnavn1] og [vejnavn2] i Broager til Nejs Møllebæk via nyt regnvandsbassin med udløb U31012 og hjemviser sagen til fornyet behandling.

  1. Lovbekendtgørelse nr. 966 af 23. juni 2017 om miljøbeskyttelse.

  2. Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning med senere ændringer.

  3. Bekendtgørelse nr. 957 af 27. juni 2016 om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning.

  4. Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

  5. Jf. de specielle bemærkninger til lovens § 11 i lovforslag nr. 44 af 26. oktober 2016 til lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

  6. Lovbekendtgørelse nr. 448 af 10. maj 2017 om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM).

  7. Bekendtgørelse nr. 447 af 10. maj 2017 om samordning af miljøvurderinger og digital selvbetjening m.v. for planer, programmer og konkrete projekter omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM). Denne bekendtgørelse er senere ændret, jf. nugældende bekendtgørelse nr. 1470 af 12. december 2017.

  8. I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (kodifikation) (2011/92) angives i bilag II, punkt 10 g) Dæmninger og andre anlæg til opstuvning eller varig oplagring af vand (projekter, som ikke er omfattet af bilag I) .

  9. I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (kodifikation) (2011/92) angives i bilag II, punkt 11 c) Rensningsanlæg (projekter, som ikke er omfattet af bilag I) .

  10. Vejledning nr. 9339 af 12. marts 2009 om VVM i planloven.

  11. Jf. side 37 i EU Kommissionens Vejledning til fortolkning af VVM-direktivets bilag 1 og 2 (European Commission. Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive. 2015).